既有建筑改造进行时
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解读|深圳城市更新《若干措施》政策

发布日期:2019-07-29 16:00:45

近日,深圳市规划和自然资源局正式印发出台了《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》(以下简称《若干措施》)。如何理解《若干措施》的有关条文呢,请看下文!


解读一:规划先行

《若干措施》为什么要在开篇就强调“规划先行”?

2009年出台的《深圳市城市更新办法》中明确,城市更新要遵循“政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与”的原则。“政府引导、市场运作”是深圳城市更新最重要的特点,也是十年来深圳城市更新顺利推动的关键所在。政府自上而下的宏观引导,与市场自下而上的微观开发,需要进行有效的传导与衔接,而“规划统筹”,就是实现这种传导与衔接的关键一环。


为此,深圳局在《更新办法》中提出了“全市城市更新专项规划”、“城市更新单元计划”和“城市更新单元规划”的计划规划管理体系。这一体系在较长时期内运行良好。但是,伴随深圳城市更新进入深水期,出现了两方面的不适应性:

一是宏观层面

全市城市更新专项规划编制周期为5年,而城市总体层面的空间规划编制周期多为10至15年。更新专项规划还是较多体现问题导向,无法配合总体规划的节奏,缺乏对城市较长时期内存量开发的总体目标、发展方向和总潜力规模进行全面分析,也缺少对城市更新、土地整备、棚户区改造等不同存量开发模式的统筹研究。

二是微观层面

城市更新单元计划规划由市场以个案方式申报,不便于和城市更新专项规划的调控目标相衔接,且近年来更新项目出现了碎片化的苗头、项目面积相对较小,利益平衡空间有限,大型公共设施难以落实。

基于上述原因,本次《若干措施》以“规划先行”为开篇,希望通过对规划计划体系的进一步优化完善,更好发挥规划统筹作用,使得城市更新更加契合城市总体发展需求,促进城市高质量发展。

《若干措施》通过哪些手段推动“规划先行”?

《若干措施》主要通过科学制定城市更新发展目标加大片区统筹力度等两方面,推动规划先行。


(一)科学制定城市更新发展目标


《若干措施》中明确,要搭建由中长期规划及年度计划组成的城市更新目标传导机制,保证贯彻城市发展总体目标的任务和要求,除继续开展的城市更新专项规划及城市更新单元计划规划外,还涉及两点创新:

1

对接深圳市近期开展的全市国土空间规划工作,编制规划期至2035年的全市城市更新规划,明确全市城市更新的总体目标、发展方向和实施策略,评估交通市政基础设施支撑能力和公共服务设施供给能力,协调城市更新与土地整备、棚户区改造等其它存量土地开发模式的关系,合理提出城市更新实施时序,为全市城市更新政策及规划制定提供前瞻性、全局性以及系统性的指引。

2

优化城市更新年度计划管理机制。强化计划调控抓手,完善涵盖任务下达、过程跟踪、年终考核的年度计划管理机制,按照年度制定城市更新单元计划、规划和用地出让任务指标,合理引导城市更新单元的更新方向、规划功能以及土地供应结构,充分发挥城市更新单元年度计划的调控作用,保障全市城市更新五年规划有序实施。


(二)加大片区统筹力度


由于城市更新单元面积较小、统筹空间有限,在调研中,很多区都反映了片区统筹的诉求。片区统筹涉及主体较多,实施难度大,推进过程中可能存在很多具体的困难。因此,《若干措施》提出,要创新“案例+政策工具箱”的工作机制,鼓励各区选择片区统筹试点,充分发挥政策组合拳的优势,推进片区整体开发建设。以试点项目为案例,重点分析所遇到的典型问题,总结提炼可推广可复制的解决方法,适时转化为行之有效的政策,形成“从个别到一般,再由一般到个别”的良性循环的工作机制。


《若干措施》中还从规划和实施两个方面,明确了片区统筹的重点。


  • 其中,规划统筹强调“刚、弹结合”。在刚性管控方面,严格落实市层面的控制性内容、技术规范等管控要求,确保法定图则主导功能不变、公共配套设施类别及用地面积不减少,落实市级交通市政等专项规划确定的重大配套设施。在弹性优化方面,各区可充分发挥主观能动性,以实施为导向,对用地布局、建筑功能配比、公共配套设施位置及规模、次干道以下路网等内容进一步优化,同步对城市设计等内容进行深化。涉及对法定图则强制性内容进行调整的,应及时提出法定图则修编或局部修编建议。


  • 实施统筹强调要在取得相关权利主体共识的基础上,制定片区利益平衡方案,允许统筹片区综合运用多种实施手段予以推进,合理确定实施时序,保证公共利益用地优先落实。

     

解读二:深化城市更新内涵

《若干措施》为什么要提出“深化城市更新内涵”?

深化城市更新内涵,既是深圳落实中央关于城市建设新要求的重要抓手,也是深圳高度城市化阶段的内在发展需求。

一方面

2015年中央城市工作会议指出,我国城市发展已经进入了新时期,城市要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持以人为本,转变发展方式。习近平总书记也在多种场合对城市建设工作做出重要指示,强调城市要绿色生态发展,传承历史文化遗产,提高设计品质。深圳作为高密度超大型城市,以城市更新为主导的存量开发是城市建设的主要方式,上述理念需要在城市更新工作中予以贯彻落实。

另一方面

建市40年,深圳也迈入了新的发展阶段,并提出要对标全球一流城市,提高城市规划科学化、建设现代化和服务品质化水平,加快智慧城市建设。在此背景下,城市更新工作的目标也从追求速度向追求质量转型,除提高空间利用效率、完善城市功能外,还要在城市绿色发展、历史文脉延续、品质提升及智慧城市等方面发挥更大的作用。

深圳城市更新中如何体现绿色发展?

深圳一向非常重视生态保护绿色发展,虽然更新面向的是建成区,但是结合城市“双修”工作契机,更新还是能够在生态保护中发挥更大的作用。希望用更新织补的方式,推动海绵城市建设、生态修复、污染工业地块防治、建设用地清退等工作,鼓励增加公共绿地及开放空间、发展装配式建筑、全面推广绿色建筑,在更新中全面落实“绿水青山就是金山银山”理念,把青山绿水保留给城市居民。

深圳城市更新如何推动历史文化保护?

加强历史文化遗产保护是总书记在城市建设领域做出的重要指示,也是深圳塑造城市特色的重要手段。


不同类型及等级的历史文化遗产,有不同的保护要求和活化方式,因此,《若干措施》强调要分类推进历史文化遗产保护和活化。特别是对历史建筑和历史风貌区,鼓励在保护的基础上,开展活化研究,实现物质文化遗产和非物质文化遗产的同步活化与传承。并通过容积率转移或奖励等方式,鼓励实施主体参与历史建筑、历史风貌区的保护、修缮、整治和活化利用工作。

《若干措施》为什么要强调提升设计水平,有哪些保障手段?

十年来,深圳城市更新项目涌现了一批建筑设计精品,对提升城市品质发挥了重要作用。但目前城市更新中的设计方案主要由市场主导,方案审查的流程靠后、层次偏低,部分项目一味求高、求新、求异,盲目追求打造地标,既没有考虑与周边风貌的整体协调,也没有很好的兼顾建筑的节能环保、经济性和安全性需求。


针对上述情况,本次《若干措施》特别强调要提升城市更新项目的城市设计与建筑设计水平。

  • 首先,要求更新项目的城市设计专项研究必须落实并深化上层次法定规划的控制要求。

  • 其次,在重点地区通过落实总设计师制度,加强对更新项目的协调把控。

  • 第三,对位于重点地区、重要节点的更新项目,应根据项目特点,采取招标、竞赛等方式公开征集建筑设计优秀方案。

  • 同时要求各区政府提前介入,建立审查部门、建设单位、设计单位、社会公众等多方共同参与的沟通协调机制,保障城市更新项目的设计水平。


通过上述举措,引导城市更新项目的设计方案回归到功能本身,坚持以人为本,更加注重宜居品质,更加注重绿色低碳和智慧安全,不追求高密度,不片面比高比大,避免出现 “贪大、媚洋、求怪”的设计方案,让城市建筑的律动更加和谐。


解读三:促进产业转型升级

《若干措施》在促进产业转型升级方面,提出了哪些举措?

为促进产业转型升级、保障实体经济发展,《若干措施》在加大政府统筹力度、促进工业区升级改造、强化产业空间管理等方面提出了多项举措。


  • 一是加大政府统筹力度,大力推进工业区连片改造升级,以应对深圳市成规模高质量产业空间有限、重大项目引进困难的问题。预期在近期启动若干个连片改造升级试点、对标世界一流园区,高标准规划、高质量建设,打造产业转型升级的先行示范样本,为政府整合利用优质产业空间资源,强化产业升级主动权提供抓手。

  • 二是综合运用多种模式,促进工业区升级改造,以应对目前“工改M1”动力不足、综合整治积极性不高,产业用地低效利用的问题。首先是通过放宽年限、简化流程,有序推进“工改工”拆除重建类城市更新,鼓励“工改M1”以及单一权利主体自行改造等类型的项目。其次是积极鼓励旧工业区出于消除安全隐患、完善产业及配套功能、改善空间环境品质等目的开展综合整治。第三是通过支持具有合法产权的产业用地综合运用加建、改建、扩建等手段提高容积率,促进产业用地节约集约利用。总体而言,《若干措施》不是单纯的强调拆除重建或综合整治,而是鼓励“拆改结合”,对于现状建设条件差、产业层次低的项目可以通过拆除重建实现产业与空间的整体转型升级,其他项目可以通过综合整治方式完善配套服务、提升空品质,通过工业区不同改造模式互相配合,形成多样化的产业空间,共同支持实体经济发展。

  • 三是强化产业空间管理,切实保障实体经济发展,以应对产业空间房地产化的问题。一方面强化“工改工”拆除重建类项目的结构引导,落实工业区块线管理要求,严控“工改M0”。另一方面强化产业升级更新项目事前审查与事后监管,通过优化产业审查流程、签订产业监管协议、加大考核评估力度,保障产业空间切实服务于实体经济发展。


工业区连片改造升级试点选取的原则是什么?将如何发挥政府的统筹引导作用?

《若干措施》明确以现状产业发展滞后、建筑质量较差、开发强度较低、配套设施不足、用地面积原则上不少于30公顷的工业区集中片区作为试点片区选取的原则。在下一步试点片区具体划定中还将综合考虑土地权属、规划条件、改造意愿等因素。


根据《若干措施》第七条,工业区连片改造试点工作将以区政府为主,市、区协同推进,通过科学选取试点片区,加强片区统筹研究,综合运用城市更新、土地整备等二次开发模式发挥政府的统筹引导作用。有关试点片区划定计划制定、统筹研究开展 、实施机制探索等具体工作要求,深圳市将在《关于促进工业区转型升级支持实体经济高质量发展的工作方案》中予以明确。

《若干措施》提出加强产业升级更新项目计划阶段的产业审查,是否属于新增审批环节?

《若干措施》提出产业升级更新项目应在计划申报阶段提供产业发展专题研究报告,并取得产业主管部门意见的要求,是将原更新单元规划阶段开展的产业发展专题研究报告制定及审查事项前置于计划阶段,旨在加强事前产业审查,综合判断项目拆除重建的必要性,避免盲目拆建造成优质企业流失,出现产业空心化现象。因此该项措施是对原有产业审查流程的优化,并未新增审批环节。


解读四:城中村综合整治

《若干措施》中的城中村综合整治与深圳以往开展的城中村综合治理有何不同?

以往深圳城中村综合治理由政府主导,有效提升了城中村的基本安全保障、改善了城中村环境品质。但由于实施手段有限,综合治理很难解决城中村消防通道与公共开敞空间缺乏、公共配套服务设施和市政设施不足等深层次问题。

为此,《若干措施》落实习近平总书记更多采用微改造“绣花”功夫的重要指示,结合深圳城中村的实际需求,与此前出台的《深圳市城中村(旧村)综合整治总体规划(2019-2025)》(以下简称《城中村总体规划》)相衔接,拓展了城中村综合整治内涵,提出了三类城中村综合整治手段:

  • 一是基础性的城中村综合治理;

  • 二是允许城中村增加少量辅助性公用设施,或通过现状建筑改变功能增加社区级公共配套设施、小型商业服务设施及公共空间;

  • 三是允许城中村进行局部拆建,消除重大安全隐患、完善基础设施和公共设施。

涉及局部拆建的城中村综合整治具体将如何开展?

城中村综合整治类项目主要目的是完善城中村功能、改善居住环境、提高居民生活质量,具有较强的公共利益导向,不以盈利为主要目标,因此《若干措施》提出了政府主导、多方主体参与的实施原则。


政府主导主要体现在两个方面

一是由各区组织编制该类项目的计划和规划编制,梳理城中村现状问题,合理划定局部拆建范围,确定开发建设用地的容积率。


二是研究制定城中村综合整治类更新补偿安置指导标准,合理引导搬迁补偿预期。


此外,还鼓励包含市场主体在内的多方主体共同参与城中村综合整治工作。《若干措施》提出,通过允许局部拆建、降低合法用地比例等方式,多措并举,鼓励多方参与城中村综合整治类更新,既可以由区政府直接组织实施,也可以由其公开选择市场主体实施。具体实施手段将在综合整治单元规划批准后,由区政府根据项目实际情况进行合理选择。

城中村综合整治工作除了能够提高居民生活品质外,还有什么其他的积极意义?

城中村综合整治为《城中村总体规划》划定的综合整治分区范围内的城中村城市更新提供了新的路径。

还可以通过将城中村综合整治与城市住房保障工作相结合,引导城中村存量房屋开展规模化租赁业务,并纳入政策性住房保障体系进行统筹管理,稳定居住空间成本,增加城市保障性住房供应,实现多方共赢。


解读五:提高效率  规范管理

哪些因素影响了城市更新的实施效率,《若干措施》提出了怎样的解决措施?

深圳城市更新相关政策和标准清晰,各方主体都有很高的参与热情,总体而言推进顺利,也存在少数项目周期较长的情况。通过调研了解到,上述情况涉及多方面原因,譬如部分项目在申报更新单元规划阶段多次改变方案、调整容积率等强制性指标,少数企业故意囤积倒卖项目,部分被搬迁人对搬迁补偿预期过高、无法与市场主体达成一致等等。


针对上述情况,《若干措施》主要从两方面提出了解决方案。

一是建立“有进有出”的城市更新项目管理机制,设置更新单元计划有效期,如果更新单元规划在计划有效期内没有获得批准,则公告计划失效,3年内不得再次申报拆除重建类更新单元计划,其涉及的城中村居住用地优先纳入城中村综合整治分区。

二是积极研究搬迁问题解决途径,统筹运用城市更新、土地整备等多种手段,共同推动城市更新项目实施,并由政府主动作为,搭建协商平台,推动搬迁人与被搬迁人开展协商谈判。

《若干措施》在规范城市更新管理方面有哪些措施?

《若干措施》面向城市更新涉及的政府、原村集体及企业等三类主体,都提出了规范管理的要求。

政府方面主要包括四点

首先是完善与统一城市更新政策和标准,各区在推进城市更新工作过程中应严格执行全市统一的城市更新政策、标准及规则,用足用好现有政策工具箱,坚持全市城市更新工作“一盘棋”,降低更新主体了解和熟悉城市更新政策的难度。

其次是规范城市更新全流程管理,并将城市更新各环节的受理要求、办理时限、办理结果等及时向社会公开。

三是提升政府服务意识和服务水平,定期深入基层加强服务,提供城市更新咨询服务窗口,协助企业开展城市更新。

四是加强廉政风险防控。

在规范原村集体方面

主要是加强集体资产监管。对于涉及以集体资产为主的城市更新项目,要求以公平公正、民主透明为原则,通过公开招标方式选择市场主体,杜绝少数“村官”与开发企业操纵集体决策,保证村民真实意愿得到体现。

在企业方面

重点是建立城市更新守信承诺和失信行为公告机制,营造健康公平的市场环境,防止少数开发企业故意违反更新相关政策规定扰乱市场秩序。

来源:重庆既有建筑改造与城市更新

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